La continua crescita delle certificazioni dei sistemi di gestione ambientale (SGA) nelle pubbliche amministrazioni (PA) conferma una tendenza ormai consolidata e destinata a continuare nel tempo. L’estensione e il dettaglio da assicurare all’analisi ambientale iniziale (AAI) rappresentano, però, una scelta di particolare criticità per coniugare completezza dello studio con efficacia del processo complessivo. Una tesi di laurea ha analizzato le scelte e le problematiche che costituiscono il patrimonio di esperienza a livello nazionale evidenziando interessanti punti ci criticità ed elementi di forza nell’applicazione dei SGA.
I SGA nelle PA
I SGA continuano ad avere una grande diffusione nazionale, come dimostra la costante presenza dell’Italia ai primi posti delle classifiche europee ed internazionali di EMAS e ISO 14001.
Questa crescita è sostenuta anche dal settore delle PA che negli ultimi anni ha visto aumentare notevolmente il numero delle proprie certificazioni.
Si tratta di un fenomeno particolarmente importante, oltre per il valore simbolico e politico verso la comunità che risiede all’interno del contesto interessato, per il ruolo centrale svolto verso uno sviluppo sostenibile del territorio.
Comuni, province e regioni hanno, infatti, per il loro specifico ruolo istituzionale, la capacità di controllare e influenzare i comportamenti delle diverse parti sociali presenti nel territorio amministrato, attraverso la pianificazione, il rilascio di autorizzazioni e di finanziamenti, la sensibilizzazione e l’informazione ambientale.
Nello luglio 2008, già 326 PA erano in possesso di un SGA certificato, quasi la totalità in accordo alla norma ISO 14001 ed il 23% possedeva in aggiunta o in modo esclusivo la registrazione EMAS. La diffusione maggiore si riscontra al nord (73%), soprattutto in Liguria, mentre è scarsa la distribuzione al sud (2%) con due regioni, Basilicata e Calabria, in cui non vi è alcuna PA certificata (si veda la figura 1).
La ridotta presenza di PA certificate in meridione stride con l’elevata percentuale in termini assoluti di organizzazioni certificate in accordo alla ISO 14001 (28%) e al regolamento EMAS (20%). La spiegazione più ovvia è che l’ampia diffusione nel settore privato sia stata favorita dall’ampia diffusione dei finanziamenti in accordo alla legge n. 488/1992[1] e successive modifiche che non ha invece trovato applicazione nel settore pubblico.
Uno studio sul tema
Per comprendere il livello di omogeneità esistente nella fase di sviluppo dell’AAI della PA, è stata realizzata una tesi di laurea nel Corso di Scienze Ambientali dell’Università Ca’ Foscari di Venezia. Lo studio è stato effettuato attraverso l’invio di questionari, che hanno ottenuto risposta da parte del 42% delle PA coinvolte. Il fatto che le risposte siano giunte da meno di una PA su due, unitamente alle notevoli difficoltà avute in fase iniziale per l’individuazione attraverso internet e telefono dei riferimenti dei vari referenti del SGA, pone qualche dubbio sulla potenziale efficacia di tutte le PA a raccogliere le istanze provenienti dall’esterno e a gestire efficacemente il relativo processo di comunicazione esterna. Ciò è di particolare significatività proprio perché il fronte della comunicazione esterna dovrebbe essere uno dei punti di maggiore attenzione della PA.
Il primo elemento di interesse dall’analisi del contenuto delle risposte riguarda le ragioni che spingono una PA ad adottare un SGA.
La volontà politica e la gestione razionale delle risorse rappresentano le principali motivazioni che portano allo sviluppo di un SGA, mentre è praticamente ininfluente la pressione dei cittadini in tal senso. Questa risposta pur dimostrando, da un lato, una certa maturità da parte del decisore politico sull’effettiva utilità del SGA, dall’altro non fa che confermare la scarsa conoscenza di questi strumenti tra i cittadini.
Merita, invece, un momento di riflessione la decisione di 6 PA (1 provincia e 5 comuni di piccole e medie dimensioni) di rinunciare alla certificazione che avevano precedentemente ottenuto.
Le cause dichiarate vanno dalla scarsità di risorse economiche e umane al mancato rinnovo della politica ambientale a seguito di nuove elezioni amministrative ed evidenziano tutta la delicatezza e criticità di un simile processo nel tempo.
[1] «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, concernente rifinanziamento della legge 1 marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno» (in Gazzetta Ufficiale del 21 dicembre 1992, n. 299). Sul tema si veda D. Pernigotti Sui finanziamenti ex legge 488/1992 SGA a rischio strumentalizzazione in Ambiente&Sicurezza n. 20/2007, pag. 95.
L’analisi ambientale iniziale
Il documento di AAI nelle PA contiene una descrizione dello stato dell’ambiente e individua gli aspetti ambientali, costituiti da elementi di attività, prodotti o servizi di un’organizzazione, che possono interagire con l’ambiente e provocare impatti.
Questa analisi viene effettuata sia sugli aspetti sotto il completo controllo della PA (diretti) sia su quelli che possono, invece, solo essere influenzati dalle scelte della stessa (indiretti). Nel caso specifico della PA, sono proprio quest’ultimi a ricoprire un ruolo particolarmente importante proprio per il ruolo politico che la PA deve avere nell’indirizzare il comportamento dei soggetti che si trovano a operare nel territorio da loro gestito.
Le fonti dei dati utilizzati per l’AAI sono rappresentate, principalmente, dalle ARPA e dalle province di competenza per i comuni; mentre, nel caso delle amministrazioni provinciali, vengono utilizzati con maggiore frequenza dati interni e quelli provenienti dalle ARPA. L’esiguo numero di regioni intervistate (2) non permette di effettuare alcuna considerazioni in merito a questo.
Nella maggior parte dei casi, l’AAI è stata completata in 12 mesi, anche se un terzo dei comuni e delle province ha riscontrato un ritardo sui tempi preventivati, a causa della difficoltà nel reperimento dei dati e della scarsa motivazione dei dipendenti.
Il tempo impiegato per la fase di raccolta dei dati varia tra il doppio e il triplo rispetto a quello necessario per la stesura del documento di analisi. La raccolta dei dati è, dunque, la fase più impegnativa ed è proprio quella in cui più facilmente si riscontrano problemi; infatti, nell’82% dei casi, le PA hanno evidenziato proprio in questa fase dei ritardi di consegna, difficoltà di elaborazione dei dati e scarsa collaborazione con i fornitori dei dati (sia esterni che interni).
Altro elemento di criticità sembra talvolta essere la competenza, dal momento che, in alcuni casi, non sembrava del tutto chiaro all’interlocutore della PA coinvolto nello studio la relazione di “causa-effetto” tra l’aspetto ambientale e l’impatto, manifestando nelle risposte una certa confusione sul tema.
Notevole omogeneità si riscontra, invece, nella scelta dei criteri di valutazione degli aspetti ambientali, che sono prevalentemente rappresentati dalla normativa ambientale, la gravità dell’impatto ambientale e la sensibilità delle parti interessate.
Considerazioni
Di seguito si riportano alcune brevi considerazioni sugli aspetti ambientali significativi individuati (si veda la figura 2) che hanno solamente un valore indicativo, vista l’ampia variabilità territoriale, geografica e dimensionale delle PA considerate.
Gli aspetti che sono risultati più frequentemente tra i significativi sono stati gli “scarichi idrici” (79%) ed i “rifiuti” (75%), come indiretti.
Nel primo caso la significatività è riferita soprattutto alla gestione della rete fognaria pubblica, del depuratore ed ai processi amministrativi di rilascio delle autorizzazioni allo scarico. Nel secondo caso si tratta della produzione complessiva di rifiuti sul territorio (di provenienza industriale, civile o dalla bonifica di siti inquinati) e della loro gestione tramite la raccolta differenziata prima e lo smaltimento finale poi.
Molto ridotta è risultata invece la percentuale di significatività per gli aspetti “erosione costiera” (12%) e “radiazioni luminose” (6%), quando ci si sarebbe aspettato di trovare dei valori maggiori di significatività visto che quasi il 40% delle PA intervistate si trova nei pressi di una zona costiera e un terzo delle coste italiane è soggetto a fenomeni erosivi.
In merito alle radiazioni luminose si evidenzia come molte Regioni italiane abbiano emanato leggi per la riduzione dell’inquinamento luminoso che spesso proprio a livello comunale non trovano piena applicazione attraverso, ad esempio, l’adozione del Piano di illuminazione pubblica o l’utilizzo di sorgenti luminose correttamente orientate.
Il dato forse più eclatante è, però, la presenza di non conformità legislative prima dell’implementazione del SGA nel 75% delle PA intervistate quali, ad esempio, i ritardi in merito all’adozione di piani specifici ed il mancato aggiornamento dei certificati di prevenzione incendi (CPI) per gli immobili di proprietà.
Ciò può condurre a due diversi spunti di riflessione:
- da una parte emerge un quadro negativo in cui la stessa PA, alla quale sono affidati gli obblighi di pianificazione, autorizzazione o controllo, è un soggetto non in grado di garantire il completo rispetto della normativa vigente; ciò pone seri dubbi su quanto ciò possa essere poi effettivamente garantito a livello di “sistema Paese” e sull’efficacia del complesso quadro normativo nazionale;
- d’altro canto, è un elemento di estrema positività che proprio il SGA sia in grado di intercettare queste situazioni difformi e riporti la PA nel tracciato della piena coerenza con i dettami normativi. Si potrebbe, anzi, aggiungere che proprio questo dovrebbe essere interpretato come uno dei principali vantaggi legati all’adozione dei SGA.
Infine, vi è il tema della comunicazione verso i dipendenti e i cittadini sui contenuti e le finalità dell’AAI:
- i dipendenti risultano essere stati informati nel 37% dei casi, attraverso la diffusione del documento di analisi su intranet e la presentazione dei risultati tramite incontri ad hoc e pubblicazioni;
- i cittadini sono stati informati nel 16% dei casi, principalmente tramite la dichiarazione ambientale per le PA registrate EMAS e solamente due comuni hanno pubblicato su internet il documento di AAI.
È vero che la ISO 14001 non prescrive la pubblicazione dell’AAI e che ciò non ha normalmente luogo nelle aziende private, ma è altrettanto vero che proprio per il ruolo che la PA ricopre ci si attenderebbe una maggiore trasparenza, a partire dalla piena divulgazione del documento di AAI.
Conclusioni
In sintesi, lo studio di tesi evidenzia diverse aree di non completa congruenza tra le AAI predisposte dalle diverse PA che potrebbero trarre vantaggio dalla diffusione di strumenti di armonizzazione del mercato quale, ad esempio, l’RT09 del Sincert. D’altro canto, gli indubbi vantaggi dell’applicazione dei SGA, a partire dalla migliore gestione della conformità legislativa, sembrano rappresentare un’ottima ragione per la continua diffusione di questi strumenti nei prossimi anni, sempre che ci sia la possibilità di supportarli con adeguate risorse economiche e umane.
